在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”，全面深化改革穩(wěn)步推進(jìn)的背景下，以基礎(chǔ)設(shè)施為代表的公共產(chǎn)品不斷增長的需求和受到約束的供給能力之間的缺口不斷擴(kuò)大，這一全新特征將深刻改變我國基礎(chǔ)設(shè)施供給的基本模式。舊有的完全由政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式面臨改革，政府與社會資本合作(PPP)的模式成為我國基建投融資改革的重要方向。

一、經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”和改革背景下，投融資改革勢在必行

交通運(yùn)輸、公用事業(yè)等為代表的基礎(chǔ)設(shè)施具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)。長期以來，我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)均由國有企業(yè)或地方政府主導(dǎo)，財政支出和政府預(yù)算外支出是主要的資金來源。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”，財稅體制改革、土地制度改革、城鎮(zhèn)化改革深入推進(jìn)，將深刻改變以基礎(chǔ)設(shè)施為代表的公共產(chǎn)品的供給和需求，并對公共設(shè)施運(yùn)營效率提出更高的要求。

旨在厘清市場與政府關(guān)系、規(guī)范地方政府投融資行為的財稅體制改革和土地制度改革使地方政府預(yù)算約束趨緊，基礎(chǔ)設(shè)施供給能力有所下降。長期以來，地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資相當(dāng)程度上依賴于“土地征收——土地出讓金收入——地方政府融資平臺債務(wù)——城區(qū)規(guī)劃建設(shè)——土地增值——進(jìn)一步的土地征收和出讓”這一預(yù)算外“土地財政”的收支循環(huán)，在提供基礎(chǔ)設(shè)施的同時積累了大量政府債務(wù)。隨著新《預(yù)算法》的發(fā)布，以及對地方政府性債務(wù)的審計及甄別處理意見的相繼出臺，地方政府全部收支將納入預(yù)算管理，融資平臺渠道也被切斷；即將推出的集體建設(shè)用地、宅基地平等入市改革亦將削弱地方政府在土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的資金來源；加之既有財政收入也須優(yōu)先償還存量政府性債務(wù)，可以預(yù)期在未來相當(dāng)長的時間內(nèi)，地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施供給能力將受到嚴(yán)格約束而趨于下降。

新型城鎮(zhèn)化及與之相關(guān)的土地制度改革、戶籍制度改革帶來旺盛的基礎(chǔ)設(shè)施需求。土地制度改革和戶籍制度改革將帶來我國人口和土地要素的充分流動，從而為新型城鎮(zhèn)化提供巨大的潛力。據(jù)中國社科院《中國城市發(fā)展報告(2012)》的初步測算，未來20年內(nèi)，要促成4-5億農(nóng)村人口市民化，至少需要40-50萬億基建投入。值得注意的是，其中大部分人口可能在附近的小城市就近實(shí)現(xiàn)市民化，即這一龐大的公共基礎(chǔ)設(shè)施投資將大部分由公共服務(wù)供給能力較弱的基層政府主導(dǎo)完成。城鎮(zhèn)化改革對基層政府的公共設(shè)施和服務(wù)的提供能力、管理能力及有效融資能力提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

二、PPP模式具有廣闊的推廣空間

在經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”和深化改革的背景下，全新的發(fā)展特征為PPP模式的推廣提供了廣闊的空間，PPP模式成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資改革的重要方向。

PPP模式以其特有的優(yōu)勢，為緩解基礎(chǔ)設(shè)施供給與需求之間的結(jié)構(gòu)性缺口提供可能。PPP模式對于緩解政府部門的融資缺口具有一定的優(yōu)勢。私人部門參與融資的PPP模式可以不受公共預(yù)算約束的影響，直接為公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施提供私人部門融資支持；此外，在政府付費(fèi)的PPP模式下，政府部門實(shí)際上將一次性的資本投入轉(zhuǎn)化為整個合同期間的長期的固定費(fèi)用支出，從而緩解了短期預(yù)算約束所受到的限制。因此，大力推廣提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP模式，在較為完備的法律和制度環(huán)境保障下引入城市化程度較高地區(qū)的基建運(yùn)營企業(yè)，基于PPP框架提供在融資、建設(shè)和管理層面進(jìn)行市場化競爭的平臺，對于解決基層地方政府的融資能力不足以及快速提升基層地方政府的公共設(shè)施提供和管理能力，具有重要的作用。

PPP模式有助于提高促進(jìn)公共設(shè)施和服務(wù)提供效率的提升。PPP模式注重社會資本的參與，并使政府和私營部門合理分擔(dān)風(fēng)險，有助于激發(fā)非公有制經(jīng)濟(jì)的活力，通過市場化的方式提高資源的配置和使用效率，可以在運(yùn)營管理上實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營的質(zhì)量水平、績效水平、管理水平得到明顯提升。

基于PPP模式的國際合作有助于實(shí)現(xiàn)我國新的對外經(jīng)貿(mào)合作理念，釋放基建領(lǐng)域的優(yōu)勢產(chǎn)能。“一帶一路”戰(zhàn)略為我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“走出去”提供了廣闊的潛在市場。由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域具有相當(dāng)程度的公共服務(wù)性質(zhì)和政治敏感性，由我國企業(yè)和當(dāng)?shù)卣餐瑓⑴c形成的PPP模式成為實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)跨境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理項(xiàng)目的重要選擇。

長期來看，PPP模式的推廣和應(yīng)用有助于理清政府與市場的關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)政府治理能力的持續(xù)改善。PPP模式對政府部門角色的雙重定位要求政府部門必須從根本上區(qū)分效率導(dǎo)向的出資人職能和公平導(dǎo)向的監(jiān)管職能，從而促進(jìn)政府在公共設(shè)施和服務(wù)提供領(lǐng)域厘清政府與市場的關(guān)系。過程設(shè)計合理、實(shí)施高效透明的PPP模式有助于在政府、企業(yè)和公共設(shè)施或服務(wù)的最終消費(fèi)者之間建立起良性的互動互信關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)政府治理能力的持續(xù)改善。